樊吉社 | 美国对华决策：机制调整与团队转换

樊吉社

清华大学战略与安全研究中心客座研究员、中共中央党校（国家行政学院）国际战略研究院研究员

内容提要

第二次世界大战结束迄今，美国对外战略已经（或尝试）进行了三次重大调整。这些调整呈现出凝聚对外战略调整的国内共识、配置美国综合力量以指向特定国家或方向、国内决策机构做出相应调整、在相关国别或者区域问题上培养研究和决策团队四个特点。这些既是美国对外战略调整展现出的主要特点，也是美国战略调整从畅想到落实的时间过程；它既能总结二战结束后美国对外战略调整，也可成为解析当前美国对华战略调整的参照指标。本文尝试从美国对华决策机制调整和团队转换的角度评析美国对华战略调整的程度、方向及影响。从美国国内启动对华政策辩论，到美军宣布将更多战略资产部署到“印太”地区，再到对华决策机制调整以及对华决策团队的代际转换，此次美国对华战略调整类似二战结束后美苏从合作走向对抗的过程。虽然拜登总统及其外交政策团队辩称无意与中国对抗，但其各项政策行动却展现出对抗迹象，中美消极互动由此呈现出长期化和常态化的态势。

【关键词】美国外交；中美关系；拜登政府；战略竞争

拜登执政后，美国大致延续了特朗普执政时期的对华战略。拜登政府将中国认定为美国繁荣、安全和民主价值的“最严峻的竞争者”（most serious competitor），是“唯一有能力将其经济、外交、军事和技术力量结合起来，对稳定和开放的国际体系构成持续挑战的竞争对手”，要和中国进行“极端的竞争”（extreme competition）或“激烈的竞争”（stiff competition）。很多专家学者认为拜登政府的对华政策是危险的、对抗性的，有些类似冷战前期杜鲁门政府的政策。然而，拜登总统及其团队否认美国要和中国打“冷战”，并在中美两国元首视频会晤中表示，“不寻求改变中国的体制，不寻求通过强化同盟关系反对中国，无意同中国发生冲突”。

那么，如何分析和判断美国对华战略的调整，这种调整是仅仅止于言论，还是已经付诸行动？如果已付诸行动，那么美国对华战略调整已经进入何种状态？这种调整指向何方，是竞争、对抗还是“新冷战”？

目前，已有很多文章分析特朗普政府以及拜登政府的对华战略调整及其实践，尤其是中美在诸多涉及领土主权和安全、经贸、高新技术以及多边机制问题上的互动等，本文尝试从美国对华决策机制调整和团队转换的角度评析美国对华战略调整的程度、方向及影响。本文将回顾第二次世界大战结束以来美国的三次战略调整，总结历次战略调整呈现出的特点，并着重讨论当前美国对华战略调整在决策机制方面的体现，以及美国对华决策团队代际转换产生的影响，简析美国对华战略调整与中美关系的发展前景。

一、美国对外战略调整的历史与启示

二战结束迄今，美国对外战略已经（或尝试）进行了三次重大调整：1945年二战结束后，美国调整对苏战略，美苏从合作走向持续近半个世纪的冷战；1991年苏联解体后，美国尝试寻找新的战略方向，但在迷茫的十年中没有完全走出冷战状态；2001年“9·11”事件发生后，美国进入持续20年的反恐战争时期。

美国第一次重大的对外战略调整始于二战结束之后。美苏曾在欧洲战场和亚洲战场有较好的合作，美、英、苏三国通过德黑兰会议、雅尔塔会议和波茨坦会议形成一系列的公报、协定、声明等文件，安排战后政治版图，创建雅尔塔体系，在某种程度上共同主导了对战后国际秩序的总体规划。美苏从合作走向冷战经过了一段时间、经历了一系列标志性事件，这是美国对外战略进行调整的一个过程。

二战结束后，美苏企图划分势力范围，为双边关系恶化埋下种子，此后一系列事件的发展和双边互动成为美国建构冷战共识的发展过程。1946年2月，美国驻苏联大使馆代办乔治·凯南给国务院发回了著名的“长电报”。1947年7月，凯南在《外交事务》以“X”先生为名发表题为《苏联行为的根源》的文章，提出用“遏制”战略应对苏联的“扩张倾向”。1946年3月，丘吉尔在美国密苏里州富尔顿发表题为《和平砥柱》的“铁幕演说”，宣称一道横贯欧洲大陆的铁幕已经落下。美国随后推出杜鲁门主义，创建北大西洋公约组织，以美苏为首的两大阵营对抗在欧洲成形。

当美国对外战略调整的共识成形，并将“遏制”视为美国为首的资本主义阵营与苏东阵营进行对抗的主要手段后，美国将政治、经济、军事和安全等领域的所有力量集中转向应对苏联为首的社会主义阵营对其构成的所谓“系统性挑战”。美国在欧洲和亚太地区建构了军事同盟体系，在盟国部署军队；外交上增进与盟国的合作，经济上与盟国互通有无，军事上加强武器装备的研发与部署。简言之，来自苏联的军事威胁界定了美国的军事战略、战术、原则、军队的规模和结构、武器的设计以及军事预算。

美国的决策机制随之做出针对性调整。美国的外交、国防、情报、经济等所有政府机构进行了系统性动员，从二战期间的模式转向冷战模式，全力应对来自苏联的挑战。其中，美国国会通过了四项立法，重塑了美国的政府机构和决策架构，包括《1947年国家安全法》（National Security Act of 1947）、《1948年对外援助法》（Foreign Assistance Act of 1948）、《史密斯-蒙特法》（Smith-Mundt Act）、《1949年中央情报局法》（CIA Act of 1949）。《1947年国家安全法》设立了国防部和国家安全委员会，成立了中央情报局，对美国军事和情报体系做出了重大调整，以理顺冷战期间的对外战略决策和执行。《1948年对外援助法》涉及以经济合作促进欧洲复兴、提供国际儿童紧急基金援助、对希腊和土耳其的援助等，这些内容构成了美国服务于冷战目的的多项援助。《史密斯-蒙特法》原名为《1948年美国信息和教育交流法》（The U.S. Information and Educational Exchange Act of 1948），其主要内容是授权国务院通过广播、接触和交流、出版等方式从事公共外交，美国新闻署、“美国之音”和“自由亚洲”等机构后来成为应对美苏冷战以及从事和平演变的重要工具。《1949年中央情报局法》则使中央情报局享受很多政策例外，诸如可以依照秘密的财政和管理程序行事，在使用联邦政府资金时免受很多约束。

冷战期间，美国还创设了另外一些政府机构，以服务于冷战外交。为了将对外援助转变为更有力的政策工具，美国国会在1961年9月通过了《1961年对外援助法》，重组了当时对外援助项目的架构，对军事和民事援助加以区分，创立了美国国际开发署，专门负责统筹安排救灾、扶贫等非军事援助项目，使之具有更长远的社会经济发展意义。美国国际开发署不仅提供财政援助，还提供技术援助。为了更好地管控军备竞赛，美国国会在1961年9月通过《军备控制与裁军法》，创设美国军备控制与裁军署，其核心使命是从事和协调政策研究、为美国参加军控和裁军谈判做好准备、处理与军控和裁军相关的公共信息。军备控制与裁军署署长直接对总统和国务卿负责，以确保军控议题在美国外交政策中的重要地位。在此后的30多年中，该机制在美苏军控和裁军谈判中发挥了重要的作用。

美国战略调整的另一个重要表现是苏联研究的勃兴和苏联问题专家队伍的快速发展。美国对苏联的研究始于二战后期，美国战略情报局（Office of Strategic Services，OSS）设立的苏联处有60名社会科学家。二战结束后，哥伦比亚大学在1946年设立了俄罗斯研究所，哈佛大学和加州大学伯克利分校也设立了类似的研究机构，但从业者不多。冷战开始后，美国的苏联问题研究成为热门学科，到20世纪50年代末，美国有13所大学设立研究中心、研究所和研究项目，聚焦俄罗斯、斯拉夫和苏联问题研究。大学、基金会和美国政府共同推动了相关研究的快速发展和相关专业人才的培养。苏联成功发射第一颗人造卫星后，艾森豪威尔政府敦促国会通过《国防教育法》，拨付款项支持区域研究，苏联问题研究成为最受益领域。美国国防部、国务院与军备控制和裁军署在20世纪70年代也大力支持了苏联东欧问题研究。冷战意识形态冲突成为美国国内苏联研究的最重要驱动力，政府机构则成为苏联问题专家最重要的雇主。到20世纪70年代初，美国的苏联东欧问题研究达到鼎盛，成立了58个研究中心，有83个颁发学位的项目，学习俄语的学生达到4万人。苏联东欧问题研究和相关人才的培养都是冷战的产物，服务于军事和情报等需求，以利于美国与苏联的对抗。

随着柏林墙倒塌、苏联解体，冷战结束推动美国进行第二次战略调整。美国希望享受“和平红利”，尝试调整对外战略，但难以迅速明确调整方向。克林顿政府提出了“接触与扩展”的国家安全战略，积极推动经济全球化，重构美俄和美中大国关系。美国还曾提出所谓“人道主义干预”，推行“价值观外交”，推广民主制度，介入多个国家的内战和地区冲突。然而，美国的战略调整目标不明、方向不清，在欧洲方向尝试重构美俄关系，却因美俄之间的种种分歧导致美国推动北约东扩，重返防范俄罗斯的老路。美国也曾尝试根据新的安全形势裁减并重组其军事力量，但进展不大。冷战虽然已经结束，但美国对外战略的冷战架构并没有改变。

2001年发生的“9·11”恐怖主义袭击，推动美国从冷战后时代走向反恐战争时代，美国以反恐为核心任务的战略调整类似二战后转向冷战的调整。小布什总统在2001年9月20日对国会和全国发表讲话时明确表示，所有地区的每一个国家现在都要做出决定：要么和美国站在一起，要么和恐怖分子站在一起。反恐成为美国对外战略的新共识，所有的政治、经济和军事规划及手段都要为此做出相应调整。美国同时调整了对外决策机制，以更好地适应反恐需要。美国国会通过了《2002年国土安全法》，将22个机构合并成立了国土安全部，其主要使命是反恐、边界安全、移民和海关、网络安全、预防灾害和灾害管理等。由于“9·11”恐怖袭击暴露出美国情报工作的失败，美国国会通过了《2004年情报改革和预防恐怖主义法》，设立了国家情报总监一职和国家情报总监办公室，其主要任务是整合国外和国内情报，以保护美国本土和海外利益。美国还加强了对中东、中亚、南亚、北非等地区问题的研究，培养相关领域的人才，以服务反恐战略需要。

回顾二战迄今美国的三次对外战略调整所采取的举措，大致可见四个特点：第一，凝聚对外战略调整的国内共识；第二，配置美国综合力量指向特定国家或方向；第三，国内决策机构做出相应调整；第四，在相关国别或区域问题上培养决策所需的支撑力量。这既是美国对外战略调整体现出的主要特点，也是战略调整从畅想到落实的时间过程，它既能总结二战结束后的美国对外战略调整，也可成为解析当前美国对华战略调整的参照指标。

二、美国对华决策机制调整

从奥巴马执政开始，美国就在筹划退出反恐战争，但退出过程颇多波折。直到2021年8月底美军完全撤离阿富汗，美国才算为持续20年的反恐战争画上句号。美国退出反恐战争的同时开始调整对华战略。对比二战结束后美国前三次对外战略调整的特点和过程，可以发现此次对华战略调整已经具备了系统性调整的所有指征：国内基本达成对华战略调整的共识，重新配置政治、经济、外交和军事力量与中国进行“战略竞争”，同时尝试调整决策机制，并培育所需人才。

一般认为，美国对华战略调整始于2015年美国的对华战略辩论，奥巴马政府提出的“亚太再平衡”战略与此同步。特朗普执政的四年是美国对华战略调整共识形成和巩固的阶段。2017年出台的《美国国家安全战略》报告将中国称为“竞争者”“修正主义大国”，认为中国挑战美国权势、影响和利益，损害美国的安全和繁荣。此后，美国高级官员在不同场合频繁发表对华政策演讲，论述调整战略的必要性。2020年5月20日，白宫发布了《美国对中国的战略指针》；6月底到7月底，特朗普政府的国家安全事务顾问奥布莱恩、联邦调查局局长雷、司法部长巴尔和国务卿蓬佩奥密集发表讲话，力证调整对华战略的合理性。经过特朗普政府的推动，美国行政部门内部、行政部门和国会之间、国会两党议员之间、精英和民众之间在对华战略调整问题上已经形成了基本共识。拜登执政后在对华战略上延续了调整的势头，强化了对华战略新共识。

奥巴马执政时期美国提出“重返亚太”，从政治、经济、外交和军事上重新重视亚太地区，积极加入《跨太平洋伙伴关系协定》的谈判、加强与东盟国家的各层级交流和对话，调整同盟关系。在安全和军事领域，美国提出调整军事部署，重点向亚太地区倾斜；在军事战略理念上提出“空海一体战”。奥巴马政府的对华战略调整因为“伊斯兰国”崛起、叙利亚局势的变化以及克里米亚危机受到掣肘，美国未能真正退出反恐战争，战略重心从大西洋转向太平洋的实施力度有限。如今，随着完全退出反恐战争，美国更有能力将各种战略资源向“印太”地区倾斜。

关于美国国内对华战略调整的争论、美国配置综合力量与中国开展战略竞争的研究比较丰富，本文不再赘述。本文将聚焦美国对华决策机制和决策团队两个指标，以评估此次战略调整的程度、方向和影响。美国政府对华决策机制的调整与变化体现在白宫、国务院、国防部、情报部门和执法机构新增涉华部门和项目上，其导向国家、聚焦中国的特点非常突出。

第一，国家安全委员会增设涉华部门，相关团队的规模出现显著增长。冷战结束后，中国并非美国的战略重点，国家安全委员会将中国、中国台湾和蒙古事务放在一起设立了一个主任职位（Director for China, Taiwan, and Mongolia Affairs），该职位从属于亚太事务资深主任（Senior Director for Asian Affairs）。据报道，拜登政府已经调整了国家安全委员会涉及中国的机构设置，原来的中国、中国台湾和蒙古事务部门调整为中国和中国台湾事务部门，新设一个资深主任的职位，由劳拉·罗森伯格（Laura Rosenberger）担任；另设多个主任职位，由杜如松（Rush Doshi）、葛维茨（Julian Gewirtz）、席恩（Jonathan Czin）、韦尔奇（Jennifer Welch）担任。此外，国家安全委员会新设了印太事务协调官的职位，该职位兼任总统国家安全事务副顾问，负责区域涵盖中国、东亚、南亚和大洋洲，现由坎贝尔（Kurt Campbell）担任。设置印太事务协调官这一职位，极大地提升了亚洲在美国政策机器中的战略重要性。为了应对气候变化问题，拜登政府还新设了气候变化特使职位，由前国务卿克里担任，他在中美官方对话渠道有限的情况下曾两次访华。

第二，国务院目前已经微调了部分机构和职能，正在考虑增设针对中国的功能和职位。2016年3月，奥巴马发布13721号行政令，在国务院设立“全球接触中心”（Global Engagement Center），负责协调面向外国公众的跨部门反恐沟通交流工作。《2017财政年度国防授权法》调整了其宗旨、结构和授权，使其从聚焦反击恐怖分子和极端组织的影响转向兼顾甚至主要关注反击可能危及美国及其盟友国家安全利益的外国宣传。特朗普执政期间，国务院于2020年1月在国际组织事务局设置了“联合国诚信特使”（Special Envoy for UN Integrity）的职位，其职责是对抗中国在国际机构中不断上升的影响力，首任特使由蓝墨客（Mark Baxter Lambert）担任。特朗普执政期间，国务院在各地区局中创设了一类追踪中国在世界各地行动的职位。据《外交政策》网站2021年9月21日的报道，国务院正在考虑将这类人员的规模增加20至30人，这些人员不仅将部署在华盛顿，还将被派到世界各地，以监控中国在某些特定国家的行动。国务院还在考虑增加更多雇员跟踪中国采购新兴技术的活动以及应对气候变化的努力。虽然国务院最终是否会做出针对中国的机构调整仍有待观察，但各个地区局和职能局将增进涉华部门的协调与协作，加强对中国的全面关注，这可能是一个长期趋势。

第三，国防部已经做出了较多涉华机构的调整与变革。特朗普执政期间，国防部于2018年5月30日将太平洋司令部更名为印度-太平洋司令部，国防部主管亚太安全事务的助理国防部长的职责相应被调整为主管印太安全事务。2019年6月，国防部增设一个专门处理涉华军事事务的副助理国防部长（又译助理国防部长帮办）职位，其主要职责为对外统一政策、对内协调各个部门，在涉华事务上担任国防部长的首席顾问，同时也是国防部内涉及中国的政策和战略制定、监管、授权评估和跨部门协调的唯一“枢纽”。此前，亚太区域设置的三个副助理国防部长职位所负责的都是一个区域或者一组国家，新设的这一职位是国防部21个副助理国防部长中唯一针对一个特定国家聚焦的职位。“印太”地区相关的三个副助理国防部长的职责范围也做了相应调整，这意味着国防部根据2018年《国防战略报告》的要求逐步理清了轻重缓急，更加聚焦中国。2019年12月，美国创建太空部队，太空军成为美军第六大军种。2020年10月，国防部增设主管外空政策的助理国防部长职位。这些机构的重组和增设都是为了应对大国外空博弈，中国和俄罗斯显然是其主要的目标。拜登执政后，国防部成立由拉特纳（Ely Ratner）牵头的“中国任务小组”（China Task Force），启动了为期四个月的对华军事政策评估项目。该小组由来自国防部长办公室、联合参谋部、各军种、作战司令部和情报部门的15人组成，其主要任务是对国防部与中国相关的项目、政策和进程进行评估，为国防部长提供一套需要优先考虑的政策建议和行动计划。此项评估于2021年6月完成，拉特纳被提名并经国会确认担任主管印太安全事务的助理国防部长。“中国任务小组”的评估为此后陆续出台的各项安全形势评估报告、国防和军事战略评估报告确定了方向，理顺了主次关系，奠定了基调，确立了以“全政府”“跨部门”的方式应对中国挑战的战略。国防部随后调整了内部运行机制，国防部长奥斯汀亲自过问与中国有关的政策、行动和情报。国防部的相关机构也将据此做出调整，以响应“印太战略”的需求，并服务于对华战略竞争。

第四，中央情报局增设新的任务中心，应对中国的挑战。“9·11”事件的发生使中情局将工作重心转向反恐。因工作方式的转变，中情局越来越像一支随时准备采取行动的准军事力量。特朗普执政期间，中情局长哈斯佩尔（Gina Haspel）曾明确提出要将工作重心从应对恐怖组织转向国家，并创设了朝鲜任务中心和伊朗任务中心。现任中情局长伯恩斯（William Burns）在其提名听证会上称中国是美国情报部门最大的地缘政治挑战，呼吁为此投入更多的资源、人力并进行技术创新。他就任后重组中情局，将朝鲜任务中心和伊朗任务中心合并到以中东和东亚为重点的区域中心，同时宣布设立两个新的中心：中国任务中心（China Mission Center）和跨国与技术任务中心（Transnational and Technology Mission Center）。前者聚焦中国这一美国所面临的21世纪“最重要的地缘政治威胁”，后者关注诸如与气候变化和全球公共卫生相关的国外技术进展。此外，中情局还增设了首席技术官员的职位，并设立了“技术研究员项目”（Technology Fellows Program），同时计划向亚洲以及中国活动频繁的地区派出更多的中国问题专家，以更好地分析中国的战略和战术。

中情局还调整了机构内部的工作方式，确定情报人员专属地理区域或者功能领域，着眼长期经营和培养专才。此外，美国政府调整了情报预算分配，使其更加聚焦中国。美国情报机构的年度预算是850多亿美元，美国在2021财政年度把针对中国的预算增加了近20%。情报机构的调整与美军撤离阿富汗、退出反恐战争同步展开，这一过程被美国国家情报局首席副总监苏·戈登（Sue Gordon）称为“情报的第三个时代”（the third epoch of intelligence）。

第五，美国执法部门新增针对中国的倡议和行动。2018年11月，美国司法部发起所谓“中国倡议”（China Initiative），提出优先调查经济间谍和商业窃密行为、为非传统信息收集制定执法策略、反击恶意网络活动、反击外国影响和外国情报活动、评估外国投资和电信安全以及敦促商界和学界提高警惕等。这是美国司法部针对特定国家的唯一行动倡议，明显具有歧视性。联邦调查局在此倡议的指导下，以防范经济间谍和维护国家安全为由，蓄意滋扰、调查、抓捕和起诉中国人、华裔美国人以及个别与中国大学有学术交流的美国人。据《麻省理工学院技术评论》网站发布的一项调查，美国司法部根据“中国倡议”指控的被告只有约1/4被定罪，大量的执法活动指向科研人员的诚信问题，诸多案件与国家安全和商业窃密几乎没有或者没有明显的联系，而且根据该倡议被指控的被告90%是华裔。这项倡议给中国人和华裔制造了恐惧和焦虑，严重干扰了他们的工作和生活，一些在美国从事访学研究的中国人选择回国。拜登执政后，很多人呼吁司法部终止这个倡议，但相关起诉和案件审理仍在持续，只是行动有所放缓而已。

国土安全部也增加了针对中国的行动。2021年1月，在特朗普离任前夕，美国国土安全部发布《国土安全部应对中国威胁的战略行动计划》，提出在大国竞争时代如何保护美国国土的各种规划，包括加强移民审查以保护边境安全、强化贸易规则和经济繁荣、强化网络和基础设施安全以及加强海上安全等。

此外，美国国会通过各种立法给行政部门赋权，强化与中国进行战略竞争的能力。2018年8月，国会在《2019财政年度约翰·麦凯恩国防授权法》中嵌入了《2018年外国投资风险评估现代化法》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018），要求美国外国投资委员会（Committee on Foreign Investment in the United States）加强对外资的审查，敦促行政部门为该委员会提供更多资源上的支持，协助其他国家建立类似的审查流程，要求商务部每两年向国会和该委员会提供一份中国企业在美直接投资情况的报告。被嵌入的另一项法律是《2018年出口管制法》，该法要求总统建立跨部门机制以确定对新兴和核心技术的新管制措施，收紧出口许可，加强安全审查。这些立法强化了相关部门的权力，增强了针对特定国家尤其是中国的内容。另外，目前在积极推进的《2021年美国创新与竞争法》（United States Innovation and Competition Act of 2021）包罗万象，几乎是美国与中国开展激烈产业竞争的宣言书。

近年来，美国政府对华决策机制的调整与变化呈现出较为鲜明的特征。种种迹象表明，从政策形式和实质两方面美国均已退出了持续20年的反恐战争，关注重心从恐怖组织和恐怖行动转向关注重点国家，并聚焦中国。此次调整不仅是增设具体的机构或者部门，甚或调整分工，更重要的是实现部门的统筹和协调，国家安全委员会、国防部和中情局的调整都具有此种特征。这也是近年来美国一再强调的“全政府”方式的体现，即以系统的方式应对所谓“系统性的挑战”，政府所有部门协调联动，在政治、经济、科技、军事和意识形态等领域同步行动，以服务美国对华长期战略竞争。

三、美国对华决策团队转换

对华决策团队是观察美国对华战略的另一个窗口或者指标。从冷战结束到特朗普执政之前，美国对华决策团队的政策偏好相对确定，关注议题总体明确，因此，政府换届后的美国对华政策调整的方向和特点依然有迹可循。民主党和共和党政府在对华政策上有较为清晰的区分度，也有较强的延续性。随着特朗普执政，美国对华决策团队的确定性和清晰度都在发生转变。

特朗普和拜登的政治履历以及对中国的了解和认识差别很大。特朗普缺少从政经历，言行不拘小节，喜欢颠覆成规，不接受官僚体系的约束。他不了解中国，但在对华政策上有极为简化的认知和执念。拜登几乎和特朗普正相反。他于1972年担任美国参议员，洞悉华盛顿的政治游戏规则和官僚体系特点，经历了半个世纪的国际风云变幻，并亲身感知了美国实力和内外环境的巨大变化。拜登全程经历了中美关系缓和和建交后的发展，目睹了中美苏大三角的形成、苏联解体和冷战结束，以及中国的快速崛起。拜登不仅长期以议员的身份参与美国对外政策，而且在担任副总统期间亲自参与了奥巴马政府对华政策的制定和执行。同样重要的是，他在某种意义上还是特朗普政府调整对华战略的旁观者。拜登甚至算得上是熟知中国，从1979年中美建交到其当选总统，拜登曾四次访问中国，见证过贫弱的中国、发展的中国和崛起的中国。两位总统虽然履历不同，但都主张对华战略竞争，其政策倾向的区分度越来越模糊，这与以前已大不相同。

特朗普政府和拜登政府的外交政策团队对中国的了解差异明显。特朗普组建的对外政策团队并不熟悉中国，无论是在国家安全委员会还是其他政府职能部门的关键岗位上，其主要官员要么根本不了解中国，或者对中国持有较深的和较明显的敌意，要么了解中国但一直远离决策核心。通常情况下，这些人员不太可能进入政府参与政策决策和实践，但在特朗普执政时期恰恰是他们主导了美国对华战略的调整。特朗普执政期间更换了多位国家安全事务顾问，其中弗林任职极为短暂，影响非常有限；麦克马斯特属于中规中矩的类型；博尔顿属于传统的共和党保守派；奥布莱恩则具有较为鲜明的意识形态偏好。无论特朗普是否倚重这几位国家安全事务顾问，他们在对华政策上都不属于温和或者友好的力量。另外几位深刻影响特朗普对华政策的关键人物同样对中国充满敌意，例如，在总体战略问题上影响很大的首席战略师班农、在经贸问题上很有影响的贸易和制造业政策办公室主任纳瓦罗、在对华和亚太政策上具有很大影响力的国家安全事务副顾问博明。他们的世界观、中国观和方法论已经在诸多言论中有很清晰的呈现，强硬、缺乏耐性和不惧冲突是他们对华政策偏好的主要特征。

政府其他机构的对华政策团队具有类似的特点。在国务院，特朗普政府的第二位国务卿蓬佩奥对中国充满了意识形态偏见；政策规划办公室主任斯金纳曾经发表中美之间存在“文明较量”之类的言论，该部门的关键人物余茂春在对华政策上同样偏向强硬立场；被提名为主管亚太事务助理国务卿的董云裳（Susan Thornton）因为在对华政策上偏向温和而很早出局，接任其职位的史达伟（David R. Stilwell）知华而强硬，属于较为典型的保守派共和党人。其职位在国防部，主管亚太事务的助理国务卿薛瑞福（Randy Shriver）与史达伟的风格相似。国家经济委员会主任库德洛、财政部长姆努钦和商务部长罗斯等人倾向以对话和谈判的方式处理中美经贸争端，但他们对特朗普的影响都不大；美国贸易代表莱特希泽则因为主张对中国加征关税而得到特朗普的大力赞赏，成为处理中美经贸争端的关键人物。

相比而言，拜登政府则组建了一个完全不同的团队。在国家安全委员会内，负责对华政策的核心团队包括国家安全事务顾问沙利文、印太事务协调官坎贝尔、中国和中国台湾事务资深主任罗森伯格；在国务院，负责对华政策的核心团队包括国务卿布林肯、常务副国务卿舍曼、负责东亚和太平洋事务的助理国务卿康达（Daniel J. Kritenbrink）、首席副助理国务卿梅健华（Kin W. Moy）、主管多边事务和全球中国问题的副助理国务卿朴正铉（Jung H. Pak），以及主管中国、中国台湾和蒙古事务的副助理国务卿华自强（Rick Waters）；在国防部，负责对华政策的核心团队包括国防部长奥斯汀、负责政策事务的副国防部长卡尔（Colin H. Kahl）、主管印太事务的助理国防部长拉特纳、主管中国事务的副助理国防部长蔡斯（Michael Chase）等。此外，美国贸易代表戴琦（Katherine Tai）、财政部长耶伦、商务部长雷蒙多、中情局长伯恩斯和即将赴任的驻华大使伯恩斯（R. Nicholas Burns）等人，同样是美国对华决策团队中的关键人物。由于拜登政府特别强调在对华政策上要采取“全政府”的方式，负责其他地区或者负责功能性议题的官员，以及诸如克里担任的气候变化特使也将参与对华决策。

纵览拜登政府的对华决策团队，其特点非常突出。第一，这是一个非常专业的团队，他们熟悉所主管的业务，曾经撰写并发表过相关论文或者评论文章，曾经在政府部门担任过较为重要的职务，工作经验丰富，熟悉政治决策过程。第二，这是一个熟人团队，其中相当一部分高级官员与拜登总统有过各种各样的交集，曾在拜登担任国会议员、副总统、参加总统竞选以及总统竞选结束后的过渡时期为其服务，相互间的合作时间较长，协调程度较高。第三，这是一个熟悉中国议题的团队，其中相当一部分官员能说中文，曾有过在中国短期留学或者访学以及学术交流的经历，也曾在奥巴马执政时期参与过各项对华政策的决策和执行，并且与中国官员有过较多直接打交道的经验。第四，这是一个年轻的团队，国务卿布林肯不到60岁，而美国贸易代表戴琦、国家安全事务顾问沙利文、助理国务卿康达、助理国防部长拉特纳等皆为“70后”，其他成员则是“80后”甚至是“90后”。第五，这还是一个专业旁观者团队，他们曾目睹特朗普政府以极其对抗的方式处理中美关系中的分歧、美国对华战略的重大调整以及中美在政治、经济、外交和安全领域的互动。对比冷战结束后到奥巴马执政期间的美国对华政策团队还可以发现，在特朗普政府和拜登政府内已经很难看到华尔街的力量，美国重要的商贸利益集团在政府中的声音持续减弱。

此外，国会的两党议员在对华政策上的区别也越来越模糊。近年来，美国国会在对华政策上愈发积极主动，频繁发起立法动议，与行政部门的对华战略调整相互呼应，共同对中国施压。以第116届国会为例，此届国会在不到两年的时间内，提出了366项涉华法案，内容涉及贸易、投资、国家安全、人权、信息技术等方面。与此相对应的是，一批少壮派国会议员快速崛起，诸如共和党参议员卢比奥（Marco Rubio，49岁）、霍利（Josh Hawley，41岁）、科顿（Tom Cotton，44岁），他们是“后特朗普时代”的政治新星，擅长在对华政策上展示强硬姿态，推动行政部门强化和固化对华战略调整。国会议员并不直接参与美国对华外交决策，但他们对政策的影响将越来越突出。

对比特朗普政府和拜登政府对华决策团队会发现，两届政府的区别十分明显，但其对华政策并无本质上的不同，仅有方式和方法之别。为何如此？一部分原因是中美关系的性质发生了变化，导致合作和协调的空间收窄、冲突和对抗的内容扩大。另一部分原因则是美国的中国问题专家正在“代际转换”：老一代“中国通”陆续退出舞台，新一代中国问题专家开始从不同角度以各种形式影响和塑造美国的对华政策。新老两代中国问题专家的专业素养、知识体系、经历和阅历不同，他们对中国的认知和观感有别，因而在对华政策实践中也体现出较为显著的差别。这些差别在中美互动中呈现得越来越清晰。

老一代“中国通”对中国的认识既是“碎片化”的，又是“系统性”的。他们的中文不一定流利，但他们的阅读面比较广泛，他们对中国的认识是多元的、多维的、立体的。他们看到过中国从封闭保守转向改革开放，从贫弱走向富强。他们了解中国的复杂性，懂得中国东西南北中的经济和社会差距；他们看到的是一个始终强大的美国和逐渐强大的中国。总体上他们的底气比较足，自信心比较强。他们从一个更长的历史时段端详中国，一方面热切期望中国的政治、经济和社会朝着效仿美国和广义上的西方方向发展；另一方面，他们愿意试着理解中国的政策逻辑和中国特色。老一代“中国通”曾经历过美苏冷战，深知大国竞争和对抗的风险，当他们成为对华战略决策团队成员或者为美国对华战略提供咨询时，他们的风格是传统的、经典的外交模式：不但讲政策，同时讲政治。

美国新一代的中国问题专家接受过较为系统的训练，在某一专业领域“专精”程度很高。他们曾多次在中国旅行，看到过最近20年中国经济的快速崛起和发展，了解中国经济和社会最发达的沿海省份。他们目睹中国成为世界第二大经济体，而且在对外政策中的“维权”行为逐渐增多。他们看到了一个日渐强大的中国和式微的美国，因而具有更强的竞争意识。他们熟悉专业领域，有过参政经历，并长期浸润在政策圈。他们处理问题不一定在意全局思维，却具有较强的“解决”问题而非“讨论”问题的主观倾向。新一代中国问题专家没有经受过“冷战”的考验，当他们进入政府部门成为对华决策团队成员或者为美国对华政策提供政策咨询时，他们的风格偏向强硬，讲政策而不一定讲政治。

四、美国对华战略调整与中美关系前景

小布什政府将美国从冷战后时代带入反恐战争时代，奥巴马政府尝试退出反恐并将战略重心东移。美国对华战略调整即在此背景下启动，特朗普政加速了这一进程，而拜登政府正将对华战略调整转化为政策行动。

促成此次美国对华战略调整的有国内和国际两个层面的原因。反恐战争损耗了美国的软硬实力，美国需要从中退出以止损。“9·11”恐怖袭击发生后，美国采取的反恐行动不仅针对发动恐怖袭击的基地组织，而且瞄准了“庇护”基地组织的塔利班政权，随后又将战争扩大到伊拉克，反恐波及的地理范围越来越大，以至于美国陷入了一场“全球反恐战争”。不仅如此，美国政府的初衷也从打击恐怖主义转向了消除恐怖主义的根源，甚至致力于重建部分所谓“失败国家”，导致其不堪重负。与此同时，美国反恐的边际效益持续降低，中国开始成为美国战略调整指向的新目标，退出反恐战争成为理性的选项。

美国寄望“内病外治”，以应对经济全球化对美国的“反噬”。冷战结束后，经济全球化在美国的推动下迅速推进，美国因拥有领先的技术、先进的管理理念和雄厚的资本而成为经济全球化的最大受益者。然而，经济全球化为华尔街的大资本和高新技术公司带来丰厚利润的同时，也“挤走”了美国低附加值、高能耗和高污染排放的中低端制造业。中低端制造业可以外迁，但美国的产业工人无法随之迁移，这导致诸多从业者成为经济全球化的受损者，美国的贫富分化由此加剧。这些国内问题本应由联邦政府解决，然而激烈的党争导致这些社会问题未能缓解，美国转而将国内面临的诸多问题归咎于中国。

随着中国日渐崛起，美国认定中国的维权行动已对其主导的国际秩序构成挑战，于是调整对华战略以应对维持国际霸权地位面临的压力。近年来，中国在东海和南海加强维权行动，这被认为是对美国与日本和菲律宾同盟关系的挑战；中国在台湾海峡展示维护一个中国原则的决心和意志，被美国认定为单方面改变台海现状，挑战美国对台承诺；中国提出了“一带一路”倡议，被认为是地缘安全战略，旨在挑战美国的国际领导地位；中国积极参与、加强或创设地区机制，被认为是在挑战美国主导的国际秩序。中国提出中美要尊重彼此选择的政治制度和发展道路，在对外政策中应尊重彼此核心利益和重大关切，美国不予积极回应，并把中国与发展中国家的互动看作是“输出”中国模式。

从美国启动对华战略辩论，到美军宣布将更多战略资产部署到“印太”地区，再到对华决策机制调整以及对华决策团队的代际转换，美国此次对华战略的调整类似二战结束后美苏从合作走向对抗的过程。

拜登执政后，美国采取的诸多对外政策行动正激化和固化竞争乃至对抗的态势。在外交上，美国推动欧洲盟友与其协调对华政策，建构“四国安全对话”机制，组建美英澳三边安全伙伴关系；在经济上，美国采取多项政策行动，旨在在高新技术领域实现中美“脱钩”，并动员发达经济体追随其采取的类似政策，以“小院高墙”的方式重构产业链，排斥中国；在意识形态上，美国高层官员围绕新疆问题大做文章，肆意攻击中国，制裁中国官员，企图以此为工具完成对华战略调整的国内和国际动员。

拜登总统及其对外政策团队辩称无意与中国对抗，也不打“新冷战”，但其各项政策行动却表现出明显的对抗意涵。与中国开展“激烈的竞争”，并不能解决美国国内面临的诸多问题，今天的中美两国与二战结束后的美苏两国已大不相同。尽管如此，美国对华战略调整已导致中美消极互动态势长期化和常态化，而这个过程将蕴含较多的意外和危机风险。

本文2022年1月4日首发于《当代美国评论》

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